Úrskurður í máli nr. IRR11030303
Ár 2012, 24. janúar, er í innanríkisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í máli IRR 11030303
Björn Ragnar Lárusson
gegn
Orkuveitu Reykjavíkur
I. Kröfur, kæruheimild, og kærufrestur
Með stjórnsýslukæru dagsettri 23. mars 2011, kærði Björn Ragnar Lárusson (hér eftir nefndur BRL) ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur (hér eftir nefnd OR) um álagningu vatnsgjalds fyrir fasteignina Engjasel 86, Reykjavík, fastanúmer 205-5546. Verður ráðið af kæru að þess sé krafist að álagningin verði úrskurðuð ólögmæt og felld niður að hluta.
Álagningin er kærð á grundvelli 1. mgr. 103. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og barst kæra innan kærufrests samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.
Í upphafi ársins 2011 mun BRL hafa borist álagningarseðill vegna fráveitu- og vatngjalds fyrir fasteignina Engjasel 86, Reykjavík, fastanr. 205-5546. BRL gerði athugasemd við umrædda álagningu og þá sérstaklega að í þeim tilvikum sem nýlegir eignaskiptasamningar lægu ekki fyrir um skráða stærð á bílastæðum í bílageymslu væri áætlað að hvert bílastæði væri 12,5 m2 að stærð, en þar sem eldri eignaskiptasamningar lægu fyrir, líkt og í hans tilviki, væri innheimt hærra gjald, enda væri þá deilt í heildarstærð húsnæðis með fjölda bílastæða. Athugasemd BRL var svarað á þann veg af hálfu OR að til grundvallar álagningu vatnsgjalds lægju upplýsingar úr fasteignaskrá. Þar sé eign hans skráð samtals 138,6 m2. Var BRL bent á að snúa sér til fasteignaskráningar varðandi endurskoðun skráningar.
Ennfremur var athugasemd BRL síðar svarað af hálfu OR á þann veg að farið hefði verið yfir athugasemdir hans og það væri niðurstaða OR að álagningin væri í samræmi við lög um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 og var sérstaklega vísað til 6. gr., 9. gr. og 10. gr. laganna því til stuðnings. OR byggði álagningu sína alfarið á skráningu eigna í fasteignaskrá. Ef eignin væri rangt skráð þá þyrfti að gera athugasemdir þar. Í þeim tilvikum sem bílskýli væru án fermetraskráningar miðaði álagningin við lágmarksstærð bílastæða, 12,5 fm2.
Með bréfi, dags. 23. mars 2011, kærði BRL, svo sem fyrr greinir, umrædda ákvörðun um álagningu til ráðuneytisins. Með bréfi, dags. 24. mars 2011, óskaði ráðuneytið eftir umsögn OR um kæruna ásamt afriti af gögnum málsins. Bárust umbeðin gögn ráðuneytinu með bréfi, dags. 14. apríl 2011.
Með bréfum, dags. 26. apríl 2011 og 18. maí 2011, gaf ráðuneytið BRL svo færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar OR um kæruna. Kaus BRL ekki að nýta sér þann rétt sinn. Með tölvubréfi, dags. 19. janúar 2012 óskaði ráðuneytið svo eftir nánar tilgreindum upplýsingum frá OR og bárust þær upplýsingar með tölvubréfi sama dag.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök BRL
Í kæru til ráðuneytisins er tekið fram af hálfu BLR að hann telji að OR mismuni eigendum bílastæða í bílageymslum. Þar sem fyrir hendi séu nýlegir eignaskiptasamningar sé stærð bílastæða ekki skráð sérstaklega. Í þeim tilfellum áætli OR 12,5 m2 á hvert stæði. Þar sem fyrir hendi séu eldri eignaskiptasamningum, líkt og í tilfelli BRL, hafi hins vegar verið deilt í heildarstærð bílageymslu með heildarfjölda þeirra er eignarhlut eiga í bílageymslunni, og þar með borgi þeir hærra verð. Bílastæði BRL sé um 13m2 en þar sem bílageymslan sé rúmlega 1100 m2 og stæðin 37 þá sé stærð hvers bílastæðið skráð rúmir 30 m2, sem sé fullkomin mismunun á greiðendum vatnsgjalda.
Þar fyrir utan telur BRL það óréttlátt að rukka sama fermetragjald fyrir 1100m2 bílageymslu með einum vaski og einni slöngu, og fyrir 100 fm2 íbúðir sem hafi þrjá vaska og tengi fyrir þvottavél, baðkar og sturtu. Telur BRL að á skorti að OR hafi rökstutt hvers vegna svo sé.
Telur BRL þannig að fasteignaeigendur sitji ekki allir við sama borð þegar að útreikningi til álagningar vatnsgjalds komi. Þeir sem hafi gamla skráningu þar sem heildarstærð bílageymslu sé deilt á eigendur greiði þannig meira heldur en í þeim tilfellum þar sem stærð bílastæðis sé ekki skráð, en þá sé miðað við lágmarksstræð bílastæða skv. byggingarreglugerð, 12,5 fm2.
IV. Málsástæður og rök Orkuveitu Reykjavíkur
Í umsögn sinni tekur OR fram að álagning fermetragjalds sé miðuð við skráða fermetratölu viðkomandi fasteignar í fasteignaskrá. Telji fasteignaeigendur þá skráningu ranga beri þeim að leita til þess stjórnvalds er annast fasteignaskráningu með leiðréttingu.
Þá telur OR rétt að geta þess að þar sem ekki njóti formlegrar skiptingar bílastæðahúsa í sameign sé miðað við lágmarksstærðir bílastæða. Upplýsinga um þá lágmarksstærð hafi verið aflað hjá embætti byggingarfulltrúans í Reykjavík. Þá leggur OR áherslu á að í máli þessu sé ekki uppi ágreiningur um að fasteignin Engjasel 86 njóti vatns og að í bílageymslunni sé vatn.
Þá tekur OR fram að í kæru sé ábending um að rökstuðning skorti fyrir því að innheimt sé sama gjald fyrir íbúð sem hafi jafnvel tengi fyrir þrjá vaska, þvottavél, klósett og sturtu, og fyrir bílageymslu með einum vaski og einni slöngu. Að því tilefni vill OR taka fram að samkvæmt lögum um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 sé heimilt að miða vatnsgjaldið við fast gjald auk álags vegna stærðar fasteignar og/eða notkunar samkvæmt mæli. Gjaldið megi nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Ekki sé gert ráð fyrir því að sömu fasteignum sé skipt upp í einstök rými og gjaldtaka miðuð við mismunandi vatnsnotkun.
Telur OR því að álagning vatnsgjalds í því tilviki sem hér um ræðir hafi verið í samræmi við lög um vatnsveitur sveitarfélaga og að hún skuli standa óbreytt.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
1. Í upphafi telur ráðuneytið rétt að víkja stuttlega að stöðu OR og hlutverki fyrirtækisins þegar kemur að álagningu vatnsgjalds.
Í 1. mgr. 1. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 segir að í þéttbýli skuli sveitarfélög starfrækja vatnsveitu í þeim tilgangi að fullnægja vatnsþörf almennings, heimila og atvinnufyrirtækja, þar á meðal hafna, eftir því sem kostur er, nema við nánar tilgreindar aðstæður er lýst er í 2. mgr. og 4. mgr. 1. gr. og ekki hafa þýðingu fyrir mál þetta. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna er sveitarfélögum svo heimilt að starfrækja vatnsveitu í dreifbýli og leggja í framkvæmdir við gerð hennar enda sýni rannsóknir og kostnaðaráætlanir að hagkvæmt sé að leggja veituna og reka hana.
Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 32/2004 segir að sveitarstjórn fari með stjórn vatnsveitu í sveitarfélaginu nema annað rekstrarform hafi sérstaklega verið ákveðið og samkvæmt 2. mgr. 2. gr. er sveitarstjórn heimilt að kjósa sérstaka stjórn til að hafa yfirumsjón með starfsemi vatnsveitunnar og fara með þau verkefni sem sveitarstjórn eru falin með lögunum en með orðunum ,,stjórn vatnsveitu“ er í lögunum átt við þann aðila sem ber ábyrgð á daglegri stjórn vatnsveitunnar hvort sem um er að ræða sveitarstjórn, sérstaka stjórn vatnsveitu eða annan þann aðila sem fer með málefni vatnsveitu.
Samkvæmt 3. gr. laga nr. 32/2004 er sveitarstjórnum heimilt að leggja og reka sameiginlega vatnsveitu. Sveitarstjórnir skulu þá gera með sér samkomulag um með hvaða hætti veitan skuli lögð og rekin. Ákvæði sveitarstjórnarlaga um samvinnu sveitarfélaga gilda um samvinnu sveitarfélaga á þessu sviði nema um annað sé sérstaklega samið. Í 1. mgr. 4. gr. laganna kemur svo að lokum fram að sveitarfélag hafi einkarétt á rekstri vatnsveitu og sölu vatns sem hún getur fullnægt innan staðarmarka sveitarfélags, sbr. þó ákvæði 3. mgr. og 4. mgr. 1. gr. Sveitarstjórn er heimilt að fela stofnun eða félagi, sem að meiri hluta er í eigu ríkis og/eða sveitarfélaga, skyldur sínar og réttindi samkvæmt lögunum.
Með 1. gr. laga um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 139/2001 var Reykjavíkurborg, Akraneskaupstað, Hafnarfjarðarkaupstað, Borgarbyggð, Garðabæ og Borgarfjarðarsveit heimilað að stofna sameignarfyrirtæki um rekstur Orkuveitu Reykjavíkur, Akranesveitu, Andakílsárvirkjunar og Hitaveitu Borgarness er nefnist Orkuveita Reykjavíkur. Var slíku sameignarfyrirtæki svo komið á fót með sameignarsamningi OR þann 29. janúar 2004 og er OR nú í eigu þriggja sveitarfélaga; Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar og Borgarbyggðar.
Samkvæmt 2. gr. laganna er tilgangur OR vinnsla og framleiðsla raforku, varma og vatns, dreifing og sala afurða fyrirtækisins ásamt hverri þeirri starfsemi annarri sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækisins, sem og iðnþróun og nýsköpun af hverju tagi, ásamt annarri viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni. Í 1. mgr. 5. gr. laganna segir svo að OR taki við einkarétti Reykjavíkurborgar, Orkuveitu Reykjavíkur, Akraneskaupstaðar, Akranesveitu, Borgarbyggðar, Borgarfjarðarsveitar og Hitaveitu Borgarness til starfrækslu hita-, vatns- og/eða rafveitu. Þá segir í 6. mgr. 5. gr. reglugerðar um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 297/2006 að OR beri skyldur Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar, Álftaness, Stykkishólms og Grundarfjarðar til starfrækslu vatnsveitna í sveitarfélögunum og yfirtaki þá samninga sem sveitarfélögin hafi gert um vatnssölu til annarra sveitarfélaga. Ennfremur ber OR skyldur Borgarbyggðar til starfrækslu vatnsveitna í Borgarnesi og á Bifröst.
Með vísan til framangreinds er því ljóst að Reykjavíkurborg hefur falið OR skyldur sínar og réttindi samkvæmt lögum um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 og telst OR sá aðili sem fer með stjórn vatnsveitu í Reykjavík, og raunar víðar, í skilningi þeirra laga. Telst OR því réttur aðili þess máls er hér er til umfjöllunar enda annast fyrirtækið álagningu vatnsgjalds í þeim sveitarfélögum er starfsemi fyrirtækisins nær til.
2. Í 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 segir að heimilt sé að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið og má gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Í þeim tilvikum þegar matsverð fasteignar liggur ekki fyrir við álagningu vatnsgjalds, en fasteign getur þó notið vatns frá vatnsveitu, er heimilt að ákveða upphæð vatnsgjalds með hliðsjón af áætluðu fasteignamati fullfrágenginnar eignar, og ber þá að taka mið af fasteignamati sambærilegra fasteigna í sveitarfélaginu. Er samhljóða ákvæði að finna í 1. mgr. 12. gr. reglugerðar um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 401/2005.
Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 segir að í gjaldskrá sé heimilt að ákveða hámark og lágmark vatnsgjalds miðað við rúmmál húseigna. Enn fremur sé heimilt að miða vatnsgjaldið við fast gjald auk álags vegna stærðar fasteignar og/eða notkunar samkvæmt mæli. Álagning skv. 1. málsl. og 2. málsl. 2. mgr. 6. gr. skal þó aldrei vera hærri en segir í 1. mgr. 6. gr. laganna. Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 32/2004 segir svo að stjórn vatnsveitu skuli semja gjaldskrá þar sem kveðið sé nánar á um greiðslu og innheimtu skv. 5.-7. gr. laganna. Miða skal við að vatnsgjald ásamt öðrum tekjum vatnsveitu standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar. Er álagningu vatnsgjalds nú svo háttað í Reykjavík að innheimt er tiltekið fastagjald fyrir hverja fasteign auk tiltekins gjalds fyrir hvern fermetra fasteignar. Álagning vatnsgjalds getur þó aldrei orðið hærri en sem nemur 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati.
Vatnsgjald telst vera þjónustugjald en það hefur verið skilgreint sem svo að með þjónustugjaldi sé átt við greiðslu, venjulega peningagreiðslu, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að gjalda hinu opinbera eða öðrum sem hafa heimild til að taka við henni fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætla að standa að hluta að öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Í samræmi við þá grundvallarreglu að stjórnsýslan sé lögbundin verður slíkt gjald ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin nær til (sjá t.a.m. álit umboðsmanns Alþingis frá 29. apríl 2011 í máli nr. 5796/2009). Þjónustugjöld eru hins vegar ekki tengd notkun hvers og eins heldur er heimilt að innheimta þau óháð því hversu mikið hver notandi raunverulega nýtir sér þjónustuna.
3. Samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands er fasteignin Engjasel 86, fastanr. 205-5546 skráð sem íbúðarhúsnæði og var hún skráð að stærð samtals 138,6 fm2 er hin kærða ákvörðun var tekin, þar af bílskúr að stærð 30,7 fm2. Hinn 24. maí 2011 var skráningu fasteignarinnar hins vegar breytt á þann veg að stærð bílskúrs var færð niður í 13 fm2 og heildarstærð fasteignarinnar þar með niður í 120,9 fm2.
Ágreiningurinn í máli þessu lýstur fyrst og fremst að því við hvaða stærð bílastæðis OR hafi verið rétt miða við ákvörðun fermetragjalds við álagningu vatnsgjalds fyrir fasteignina nr. 205-5546, en ekki er deilt um að umrædd bílageymsla getur notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004. Er það mat ráðuneytisins að OR hafi verið rétt að miða við stærð fasteignarinnar, þ.m.t. bílastæðis/bílskúrs, eins og hún var skráð í fasteignaskrá á þeim tíma er álagningin fór fram. Þjóðskrá Íslands fer með yfirstjórn fasteignaskráningar, sbr. 1. gr. laga um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001 og annast skráningu fasteigna. Við álagningu þeirra gjalda er OR innheimtir ber fyrirtækinu að leggja upplýsingar úr fasteignaskrá til grundvallar álagningunni, taki álagningin mið af upplýsingum er þar koma fram á annað borð. Telur ráðuneytið því að OR hafi réttilega miðað við þær upplýsingar er fram komu í fasteignaskrá um umrædda fasteign á þeim tíma er álagningin fór fram.
Með tölvubréfi, dags. 19. janúar 2011, leitaði ráðuneytið sérstaklega upplýsinga frá OR um hvort að umrædd breyting þann 24. maí 2011 á skráningu fasteignarinnar nr. 205-5546 hefði haft einhver áhrif á álagningu vatnsgjalds fyrir hana árið fyrir 2011. Svar barst frá OR með tölvubréfi samdægurs, og kom þar fram að í janúar 2011 hefðu verið gefnir út álagningarseðlar fyrir árið 2011 og að breytingar hefðu verið gerðar á álagningu eftir því sem skráning eigna breyttist í fasteignaskrá. Breyting á eigninni 205-5546 hefði verið skráð í fasteignaskrá þann 24. maí 2011 og hafi breyting á álagningu vatnsgjalds fyrir fasteignina tekið gildi frá og með næstu mánaðarmótum á eftir, þ.e. 1. júní 2011. Telur ráðuneytið þar með ljóst að OR hafi réttilega breytt álagningu fyrir umrædda fasteign frá þeim tíma er breyting á skráningu tók gildi í fasteignaskrá. Er rétt að taka fram að bílastæði í bílageymslu er nú skráð 13 m2 að stærð, sem er sú stærð sem BRL vísar til í kæru sem raunstærðar þess.
Með vísan til framangreinds er það því niðurstaða ráðuneytisins að OR hafi réttilega staðið að álagningu vatnsgjalds fyrir fasteignina Engjasel 86, fastanr. 205-5546 í janúar 2011 og jafnframt að OR hafi réttilega breytt umræddri álagningu vatnsgjalds í kjölfar breytingu á skráningu fasteignarinnar í fasteignaskrá.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Kröfu Björns Ragnars Lárussonar um að ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur um álagningu vatnsgjalds fyrir árið 2011 á fasteignina Engjasel 86, fastanr. 205-5546, verði úrskurðuð ólögmæt og felld niður að hluta, er hafnað.
Bryndís Helgadóttir
Þorvaldur Heiðar Þorsteinsson